[コラム] 「霞が関からのつぶやき #02 『難民』という法的地位」：安冨潔弁護士（顧問）
「難民」という法的地位
霞が関からのつぶやき #02
2022.4.4
難民と避難民
ロシアによるウクライナに対する軍事侵略により、ウクライナから避難する多くの人々を法的にどのように受け入れるかは重要な課題です。
国際法では、各国は、本国での危難を避けて国外に脱出した者に対してこれを受け入れ、その入国・在留を保障するとともに定住に必要な一定の待遇を与える庇護権を、受入国の裁量権として認めています。これにより迫害その他の対立抗争によりやむなく本国を離れ、本国の保護を求められない者に対して、受入国は、外国人の入国・在留・出国に関する管轄権の行使に、例外的に一定の制限を受け入れることとしています[1]。
我が国では、難民の地位に関する条約（以下「難民条約」という。）第１条の規定又は難民の地位に関する議定書第１条の規定により難民条約の適用を受ける「難民」（出入国管理及び難民認定法第２条第３号の２）については難民の認定を定めていますが、戦争や地域紛争等からの「避難民」を我が国に受け入れることを具体的に想定して制定された法律はありません[2]。
他国からの軍事侵略を受けて、本国から第三国に避難を余儀なくされた人々について、難民条約の適用を受ける難民として、出入国管理及び難民認定法（以下「入管法」という。）に規定する「難民」に該当するとは限らない人で人道的な観点から受け入れるべき人は「避難民」というのが適当です。
[1] 山本草二『国際法』〔新版〕５１７～５１８頁（有斐閣・１９９４年）
[2] 我が国の法令では、東チモール避難民救援国際平和協力隊の設置等に関する政令（平成１１年政令第３７８号）で、「東チモールにおける紛争により西チモールに避難することを余儀なくされた住民（以下「東チモール避難民」という。）」として、「避難民」という語を用いて、国内紛争による避難という状況で用いているものがあります。
難民条約における「難民」
「難民」については、１９５１年７月２８日の難民および無国籍者の地位に関する国際連合全権委員会議で、難民の人権保障と難民問題解決のための国際協力を効果的にするため採択され１９５４年４月２２日に発効した「難民の地位に関する条約」（「難民条約」という。）[3]及び１９６７年１０月４日に発効した難民条約を補充するための「難民の地位に関する議定書」[4]が、難民の定義をしています。
難民条約では、第１条Ａ（２）において、
（ａ）人種、宗教、国籍若しくは特定の社会的集団の構成員であること又は政治的意見を理由に、迫害を受けるおそれがあるという十分に理由のある恐怖を有すること
（ｂ）国籍国の外にいる者であること
（ｃ）その国籍国の保護を受けることができない、又はそのような恐怖を有するためにその国籍国の保護を受けることを望まない者であること
という要件を充足した者を「難民」と定義しています。
難民条約の要件を充たした人々は一般に「条約難民」と呼ばれています。
難民条約の解釈でも「国際的又は国内的武力紛争の結果として出身国を去ることを余儀なくされた者は、通常は、難民条約又は議定書に基づく難民とは考えられない」とされています[5]。
難民条約では、「難民」は、政府などによる「迫害」[6]を受ける蓋然性のある人々をいうことから、戦争や内戦、地域紛争から逃れる「避難民」は、直ちに難民条約上の難民には該当しないのです[7]。
もっとも、一国の全域又は一部に対する外国の侵入又は占領は、難民条約に列挙される理由の一以上による「迫害」をもたらすことがありえます。このような場合には、その占領地域において「迫害を受けるおそれがあるという十分に理由のある恐怖」を有していることを示すことができ、自らの政府又はその武力紛争の間その国の利益を保護する責務を有する権力主体の保護を受けることができないという事情があれば、「難民」に該当するという場合もありえます[8]。
なお、難民に該当するか否かは、「人種、宗教、国籍、特定の社会的集団の構成員、または政治的意見ゆえに迫害を受けるおそれがあるという理由で外国にいる者」かという要件について、難民認定申請者を個別に審査したうえで判断することになります。
我が国にある外国人が、在留資格をもって在留する（入管法第１９条）か否かを問わず、難民認定申請があったとき、難民認定申請書を踏まえて、地方入国管理局等の難民調査官による難民該当性についての事実の調査がなされ、法務大臣による難民の認定・不認定処分が下されます（一次審査）。難民不認定処分に不服があるときは、難民の認定に関する審査請求をすることができます。難民の認定に関する審査請求においては、法務大臣から指名された難民審査参与員が審理員として審理手続を主宰し、審理手続の終結後に、法務大臣に対して意見書を提出します[9]。そして、法務大臣は、審査庁として審理員の意見を尊重して採決をします。
このような手続により「難民」に該当するか否かが判断されるのです。
もっとも、「難民」とは認定されない場合でも、人道的な配慮から在留が認められてはいます[10]。
[3] https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/pr/pub/pamph/nanmin.html https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/treaty/pdfs/B-S57-0001_1.pdf
[4] https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/treaty/pdfs/B-S57-0047.pdf
[5] 国連難民高等弁務官（ＵＮＨＣＲ）駐日事務所『難民認定基準ハンドブック―難民の地位の認定の基準及び手続に関する手引き（改訂版）』４４頁。
[6] 「迫害」という定義はなされていませんが、難民条約第３３条から、人種、宗教、国籍、政治的意見又は特定の社会的集団の構成員であることを理由とする生命又は自由に対する脅威は、常に迫害に当たるといえるでしょうし、同様な理由によるその他の人権の重大な侵害もまた迫害を構成すると考えられます。
[7] 戦争避難民は、例えば、戦争の犠牲者の保護に関する１９４９年のジュネーブ諸条約及び国際的武力紛争犠牲者の保護に関する１９４９年ジュネーブ諸条約に追加される１９７７年の議定書に規定する保護を受けることにはなります。前掲注５ ４４頁参照。
[8] 前掲注５参照。
[9] 入管法は、参与員を、行政不服審査法（平成２６年法律第６８号）第１１条第２項に規定する「審理員」とみなし、同法の規定を適用することとしている（第６１条の２の９第５項）。
[10] https://www.moj.go.jp/isa/content/001352475.pdf
なお、ミャンマーについては、２０２１年２月１日に発生した国軍によるクーデターでの本国情勢を踏まえて我が国に在留するミャンマー人に対して就労を可とする特定活動の在留資格を認めることとしている。
我が国での難民という語の多義性
難民という語は、「戦争・天災などのため困難に陥った人民。特に、戦禍、政治的混乱や迫害を避けて故国や居住地外に出た人」（広辞苑）という意味と辞書にはありますが、デジタル難民、情報難民、ネットカフェ難民、ランチ難民、就職難民、引越し難民、買い物難民などなどさまざまな事情で困った状況にある人々を表すのに難民という言葉が使われています。
このような難民という語の使い方と、国際法での「難民」とはあきらかに異なります。
困った状況にいる人を難民という言葉でもちいれば、ウクライナ避難民は難民ということになるでしょう。
しかし、困った状況にいる人をすべて難民と呼ぶことは、難民条約が対象としている迫害から逃れる人々を法的に保護することにつながりません。
避難民の保護
難民条約により保護されるかということと現に危難に遭遇している人々をどのように救うかとは局面が異なります。
ＥＵでは、ＥＵ理事会（閣僚理事会）が本年３月４日に避難民に対する「一時的保護指令」を発動し、さらに運用ガイドラインを策定し、ビザなしで避難民を受け入れ、難民申請なしに１年の滞在許可証を発行し、在留することを認めることにしました[11]。
ウクライナから地理的に遠くにある我が国に、直接に避難してくるウクライナ避難民人々の数は多くはないでしょう。
政府は、ウクライナから逃れてきた人々を積極的に受け入れることとして、避難を目的としてウクライナから我が国へ「短期滞在」の在留資格で入国した人が、我が国に滞在を希望する場合に、入管法別表第１の５に定める在留資格である告示外「特定活動」（１年就労可）への在留資格変更許可申請を受け付けることとするとしています[12]。
しかしながら、ウクライナは我が国にとって査免国（ビザが不要）ではないので、我が国に入国（上陸）するには短期滞在の査証（ビザ）が必要です。政府は、査証を迅速に審査・発給するとのことですが、現地の領事官での業務はこれまでにない環境にあり、ウクライナから我が国への避難を希望する人にとっては大きな負担となるのではないでしょうか。
むしろ、入管法第１８条の２に規定する「一時庇護のための上陸許可」として上陸を許可するほうがよいのではないかと考えます。
入管法第１８条の２第１項は、有効な旅券や査証を受けているか否かにかかわらず、船舶等に乗っている外国人から申請があった場合に「その者が難民条約第一条Ａ（２）に規定する理由その他これに準ずる理由により、その生命、身体又は身体の自由を害されるおそれのあった領域から逃れて、本邦に入った者であること」に該当すると思料するときに、入国審査官は一時庇護のための上陸を許可することができるのです。
その上で適切な在留資格を付与するということにすれば、上記のような入国のための短期滞在の査証取得という避難を希望する人にとっては負担を回避することができると思います。
[11] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_1727
[12] https://www.moj.go.jp/isa/support/fresc/ukraine_support.html
つぶやき
我が国では、難民条約に基づき認定された難民及び第三国定住によって受け入れた難民に対して約半年間実施される定住支援プログラム以外に、難民に関する特別な支援の施策はありません。
廃案になった「出入国管理及び難民認定法及び日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法の一部を改正する法律案」では、これまでの「難民」に加えて、「難民以外の者であって、難民条約の適用を受ける難民の要件のうち迫害を受けるおそれがある理由が難民条約第一条Ａ（２）に規定する理由であること以外の要件を満たすもの」を補完的保護対象者として新たに規定（第３条の２）して、難民に準じて保護すべき外国人を難民と同様に我が国で在留を認めることとしています。
国際社会の一員としての我が国の難民の法的地位についての議論が進むことを願っています。
著者等
安冨 潔 Kiyoshi Yasutomi
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